党的十八届六中全会认真研究了全面从严治党的重大问题，审议通过了《中国共产党党内监督条例》，进一步加大党内监督力度，提升党内监督水平。认真学习《条例》，要弄清楚党内监督是怎么提出来的？党内监督的作用是什么？党内监督应该如何深化改革？
党内监督的由来发展
党要实现自己的目标和任务，必须有效地开展党内监督。党的十八届六中全会指出，党内监督要“尊崇党章，依规治党，坚持党内监督和人民群众监督相结合，增强党在长期执政条件下自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力。”党内监督的重要性和必要性在于，只有通过党内监督，才能保证各级组织和党员、干部的行为在任何情况下都不违背党的纪律规矩并对违反者根据实际情况给予相应的处置。
早在马克思、恩格斯创立世界上第一个共产党组织——共产主义者同盟时，关于实行党内监督的思想便被提出来了。《共产主义者同盟章程》在其第四十二条规定：“为了盟的利益必须对被暂令离盟者，被开除盟籍者和可疑者加以监视，使他们不能为害。有关这些人的阴谋活动必须立即通知有关支部。”这一条中所用的“监视”一词，就是对不守党的纪律规矩的、或受到处分的、甚至离开了党的党员，要进一步地加强监督，防备他们，以使他们不至于危及到党的事业。1864年，马克思、恩格斯建立了国际工人协会（简称第二国际）组织。在马克思为国际工人协会撰写的《国际工人协会章程和条例》中的第五条，强调了总委员会具有一个基本功能，即“加以干预时能一致行动”的党内监督功能。很显然，国际工人协会关于“加以干预”的党内监督思想和功能，与共产主义者同盟所作的“加以监视”规定的精神，完全是一脉相承的。
随着俄国十月革命胜利和社会主义国家建立，党内监督成为党和国家的一项重要的制度设计并得到广泛、有效的贯彻执行。1917年7月，由苏联共产党中央委员会建立了中央检查委员会。到了1921年3月，苏共十大专门作出《关于监察委员会》的决定，中央监察委员会由党的全国代表大会选举产生，向党代表大会负责。中央监察委员会委员为专职，不得兼任中央委员会委员和其他行政、经济方面的职务。监委分中央、区域和省三级，分别与本级党的委员会平行行使职权，并向本级党的代表大会负责，作工作报告。1922年3月，苏共十一大又进一步制定了《监察委员会条例》，强化了监察委员会的独立性和至高无上的监察职能。
和当年列宁领导的苏共相同的是，中国共产党夺取政权在全国执政后，也加大了党内监督的制度建设。1949年11月，中共中央作出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，在全国范围内建立了党的纪律检查机构和制度。1955年3月，党的全国代表会议通过了《中国共产党全国代表会议关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，决定将纪律检查委员会改为监察委员会，并选举产生了中央监察委员会。1956年9月召开的党的八大，进一步加强了党内监督制度。1962年9月，党的八届十中全会通过了《关于加强党的监察机关的决定》。不幸的是，“文化大革命”使中国共产党的党内监督制度遭到严重破坏，中央监察委员会被作为“复辟资本主义的黑据点和御用工具”于1966年底就陷入了停顿状态，1969年1月更遭致撤销，党的九大和十大通过的党章也都取消了设立党的监察机关的条款，党内监督的机构和制度不复存在。
进入改革开放新时期后，党内监督制度得以逐步建立和不断改革完善。1977年８月，党的十一大通过的党章决定恢复建立党的各级纪委。1978年12月，党的十一届三中全会选举产生了中央纪律检查委员会，为党内监督工作奠定了重要的理论和组织基础。1982年党的十二大党章重新恢复了“党的纪律检查机关”的规定，对各级纪律检查委员会的产生办法、设置、职权、任务等都作出了新的规定。1997年党的十五大提出，开展反腐败斗争必须“坚持标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键。通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤”，突出了党内监督作用。2003年 12月，党中央制定和颁布了《中国共产党党内监督条例（试行）》，这是中国共产党历史上制定的第一部党内监督条例。虽然还只是处于试行阶段，但它的颁布和实施成为党内监督制度建设的里程碑。2016年10月，党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》，就是对它作出了进一步的修订完善。
党内监督的重要作用
党的十八届六中全会强调：“党内监督的任务是确保党章党规党纪在全党有效执行，维护党的团结统一，重点解决党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，管党治党宽松软问题，保证党的组织充分履行职能、发挥核心作用，保证全体党员发挥先锋模范作用，保证党的领导干部忠诚干净担当。”
六中全会的论述，继承了列宁和邓小平关于党内监督的重要思想。列宁曾经明确说明了党内监督的重要性问题。他说：“对于党员在政治舞台上的一举一动进行普遍的（真正普遍的）监督，就可以造成一种能起生物学上所谓‘适者生存’的作用的自动机制。完全公开、选举制和普遍监督的‘自然选择’作用，能保证每个活动家最后都‘各得其所’，担负最适合他的能力的工作，亲身尝到自己的错误的一切后果，并在大家面前证明自己能够认识错误和避免错误。”从列宁的这段话可知，党内监督能够保证党员和干部能以优良的品质和最佳的精神状态为党工作。邓小平在《共产党要接受监督》中也明确指出：“对于共产党员来说，党的监督是最直接的。……党对党员的监督要严格一些”。
党内监督的重要性和必要性在于，只有通过党内监督，才能保证各级组织和党员、干部的行为，在任何情况下都不违背党的纪律规矩，并对违反者根据实际情况给予相应的处置。具体地说，党内监督的重要作用在于以下四个方面：
党内监督成为衡量党务公开和党内生活是否正常的标尺。党务公开是指，党的各级组织要按规定将党的自身事务及时地在党内公开，使党员对党内事务有更多的了解并参与活动。党务公开是党内生活的重要内容，也是实行党内监督的一个重要条件，如果没有党务公开，党内同志便无从了解党的活动情况，当然也就无法进行监督工作。这说明，党内监督开展起来了，必定是得到党务公开的支撑，党员和干部在党内生活中能够心情舒畅、奋发有为。因此，党内监督就成了检验党务公开和党内生活是否正常的尺度。
党内监督成为观测党内民主是否贯彻落实的窗口。党内民主可以使党员和党组织的意愿、主张得到充分的表达，积极性、创造性得到充分的发挥。党的十八届六中全会指出：“党内民主是党的生命，是党内政治生活积极健康的重要基础。党内决策、执行、监督等工作必须执行党章党规确定的民主原则和程序，任何党组织和个人都不得压制党内民主、破坏党内民主。”党内民主由四大内容组成：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。其中，党内监督属于民主监督的范畴，本身就构成党内民主不可分割的一部分。正因为有了党内监督这个基础条件，党内监督才会对其他的三大党内民主，形成支撑保障的作用。党内监督对于党的各级领导机关和干部都应由选举产生的民主选举制度，党内讨论和决定问题实行少数服从多数的民主决策制度，党的各级委员会实行集体领导、个人分工负责相结合、党员群众广泛参与的民主管理制度，都发挥了督促推动的作用。
党内监督成为是否实行了党内平等的鲜明体现。《中国共产党章程》规定，“在党的纪律面前人人平等。加强对党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部的监督，不断完善党内监督制度。”党内平等，构成实行党内监督的基本条件，它表明中国共产党所有的党员不论其职位高低、资格深浅、权力大小，一律都是平等的。这意味着，在党内没有特殊的、可以不受监督的党员。《中国共产党纪律处分条例》规定：“坚持党员在党纪面前人人平等的原则。党内不允许有任何不受纪律约束的党组织和党员。凡是违犯党纪的行为，都必须受到追究；应当受到党纪处分的，必须给予相应的处分。”党的十八届六中全会强调指出，要“坚持党内民主平等的同志关系”。“坚持纪律面前一律平等，遵守纪律没有特权，执行纪律没有例外，党内决不允许存在不受纪律约束的特殊组织和特殊党员。”“党内监督没有禁区、没有例外。”这就是说，不管是谁，如果违纪违规，都要受到监督，都要受到公正平等的处置。可以说，没有党内平等就没有真正的党内监督，党内监督也成为真正实行了党内平等的鲜明体现。
党内监督成为是否实现了党员权利的显著体现。党的十七大报告提出，“尊重党员主体地位，保障党员民主权利”，从而阐明了党员是党内的主体。党员要能成为党内的主体，必须享有充分的民主权利。《中国共产党党员权利保障条例》规定，党员有权以口头或者书面方式对本地区、本部门、本单位的党组织、上级党组织直至中央的各方面工作提出建议和倡议；有权在党的会议上以口头或者书面方式有根据地批评党的任何组织和任何党员；党员有权向党组织负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员的违法违纪事实；有权向所在党组织或者上级党组织提出处分有违法违纪行为党员的要求；有权向所在党组织或者上级党组织提出罢免或者撤换不称职党员领导干部职务的要求。党的十八届六中全会指出：“任何党组织和党员不得侵害党员民主权利。畅通党员参与讨论党内事务的途径，拓宽党员表达意见渠道，营造党内民主讨论的政治氛围。党员有权向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违纪违法的事实，提倡实名举报。”这些表明，在党员权利中，很重要的一个方面就是党员享有进行党内监督的权利。因而，党员能够不受阻碍、可以顺畅地进行党内监督，就成为实现了党员权利的显著体现。
党内监督的深化改革
党的十八大、尤其是十八届三中、四中全会召开以来，党的建设进入了全面从严治党的新阶段。全面从严治党，要求全面推进党的思想、组织、作风、反腐倡廉和制度的“五位一体”建设，这其中哪一个都少不了要加强和完善党内监督的工作和制度建设。为此，必须进一步推动党内监督的深化改革。
首先，加强党内监督必须深化党内监督体制机制改革。党的十八届六中全会提出建立“六大监督体系”，即：“要建立健全党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系。”围绕六大党内监督体系，建立层层的监督责任制。在党中央层级，要承担监督的领导责任，全面领导党内监督工作。在各级党委（党组）层级，要承担党内监督的主体责任，尤其书记是第一责任人，党委常委会委员（党组成员）和党委委员在职责范围内履行监督职责。对于党的各级纪律检查委员会来说，要履行专责责任，负责监督执纪问责职责。对于党的工作部门，要承担职能责任，加强职责范围内党内监督工作。对于党的基层组织，要承担日常责任，监督党员切实履行义务，维护和执行党的纪律。对于党员，要求承担个人责任，党员要积极行使党员权利，加强对党的领导干部的民主监督。通过建立严密监督体系和落实监督责任，达到“强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用。”
其次，加强党内监督必须坐实党员主体地位并有效落实党员的党内监督职责和权利。党内监督如果仅靠组织和纪检部门的监督是远远不够的，还必须有力地借助来自于全体党员参与的监督。但目前党员的监督并没有发挥应有作用，究其原因在于，党员主体地位的缺失和党员监督的职责与权利的落空。从理论上说，中国共产党党章和其他的相关条例，其实已经详尽规定了党员的民主权利。这些权利的规定，奠定了党员坚实的主体地位。而关于党员监督的职责和权利的规定，更直接赋予党员负有履行党内监督的重大使命。那么问题在哪里呢？主要存在于实践领域。一是党员自身的民主素质不高的问题。中国共产党现有党员8800多万，但无论是普通党员还是党员干部，对党员民主权利的认识和要求都不高。例如，党组织的一些领导往往对党员的民主权利讲得少，不少党员同志对自身拥有的民主权利认识也不足，因而屡屡造成党员民主权利保障落实不到位，或者党员由于素质不高，不能正确地行使民主权利。为此，必须提高党员的民主素质，引导党员正确行使权利、认真履行义务，有效地运用民主权利。二是行使党员履行监督职责容易遭受打击报复的问题。党员履行监督职责，常常是对领导干部提出批评意见，或者据实检举揭发其错误、劣迹，往往对领导干部形成威慑，因而很容易遭自打击报复，这就使得党员把履行监督职责视为畏途，影响了行使民主权利的积极性，构成党内监督的严重障碍。解决这些问题的出路在于，要在全党范围严肃党风党纪，构建良好的政治生态。
最后，加强党内监督必须加大对权力的监督尤其是对“一把手”权力的监督。党的十八届六中全会指出：“党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。”之所以做这样的规定，是因为党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人，手中掌握着重要的权力。当手中握有重权，又不受制约监督时，自然就容易出事。对权力的监督，尤其对“关键少数人”和“一把手”权力的监督，既是党内监督的一个重点，也是一个难点。目前的问题在于，一是主要领导者和“一把手”的权力太多、太大，这导致了监督的难度加大。二是权力运行仍然不够公开、透明，留有死角。三是对主要领导者和“一把手”权力的使用，不能全程进行监控。为此，必须遵循《中国共产党党内监督条例》，对主要领导者和“一把手”的权力进行有效的监督制约和责任追究。还要对权力进行科学的分权、限权，建立权力清单、责任清单制度，并把关于权力监督的原则规定具体化、细致化，达到实用的程度。
（作者：许耀桐，国家行政学院一级教授、博士生导师）
载《前线》2016年第11期
